Что такое стратегическая экологическая оценка или СЭО? Не все знакомы с этим понятием, даже экологические активисты и неравнодушная общественность Казахстана и других стран региона почти не слышали об этом инструменте.
СЭО – эффективный и довольно давно используемый в мире инструмент общественного контроля за проектами, способными оказывать серьезное влияние на природную среду.
Более того, в законодательстве ряда стран Центральной Азии есть позиция, отчасти близкая СЭО, хотя, больше напоминающая ее паллиатив, – государственная экологическая экспертиза стратегических документов.
Одно утешение, что практика СЭО постепенно, не без труда, приходит и в наш регион. И потенциал ее так важен, что не озвучить его в ходе серии вебинаров, посвященных наращиванию экспертного потенциала в связи с проектами «Пояс и путь», она не могла.
Базово идею СЭО центральноазиатским экологам представил Джей Пендерграсс, вице-президент по программам и публикациям вашингтонского Института экологического права. Стратегическая экологическая оценка необходима для изучения экологических аспектов предлагаемых программ и планов прежде, чем эти они будут окончательно приняты, интегрировать в них решение экологических задач. СЭО проходит на предварительном этапе, перед планированием как таковым. Поскольку действует этот инструмент давно, уже наработана широкая юридическая база. Есть, например, Европейская директива по стратегической экологической оценке, есть Киевский протокол, который вступил в силу в 2010 году.
Если говорить о ключевых принципах СЭО, то они нацелены на защиту окружающей среды путем предотвращения необратимых действий, которые могут быть связаны с плохим планированием. Основная же ее цель – обеспечить устойчивое развитие и расширить вовлеченность экспертов и общественности в процесс принятия решений, увеличить количество и уровень экспертов, которые принимают участие в этой работе, – пояснил Джей Пендерграсс.
Когда требуется СЭО? Когда готовятся масштабные политические планы или программы. Это, например, могут быть проекты по развитию региональной транспортной сети, энергетике, управлению водными ресурсами. Концепция СЭО требует, чтобы экологические службы, агентства, министерства обязательно участвовали в оценке уже на предварительном этапе. Сначала определяется текущее экологическое состояние территории, затем определяются вопросы, которые могут быть связаны с окружающей средой или изменением климата, потом специалисты переходят к оценке потенциального экологического влияния. Очень важно определить индикаторы успеха программы с точки зрения экологического воздействия. Последний этап СЭО –выводы и рекомендации. Оценка должна включать в себя разумные альтернативы предлагаемым планам, а консультации с общественностью – один из основных аспектов СЭО на уровне проекта.
Примеры СЭО сегодня можно брать из опыта европейских, африканских, азиатских стран. Может быть, один из самых масштабных, вьетнамский. В этой стране в законе об охране окружающей среды от 2005 года была предусмотрена СЭО. Когда появилась идея строительства шестидесяти ГЭС, наработки, полученные в ходе оценки, были включены во всеобъемлющий план развития энергетики. Они содержали широкий спектр различных социально-экономических, гидрологических, экосистемных вопросов и проблему изменения климата.
Марианна Большакова, координатор по экологическому праву и управлению Программы Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП), представила на вебинаре «вертикальное» и «горизонтальное» пояснение к идее СЭО. Первое звучало так:
Если есть планы строить новую шахту или вырубать лес, то они однозначно затрагивают интересы определенного количества людей, на которых непосредственно оказывается воздействие. А если планы разработаны на национальном уровне, они имеют огромное влияние практически на все население страны. И именно на их основе будут создаваться конечные программы и планы на местном уровне. Например, расширяется некий аэропорт в каком-то регионе – это следствие транспортной стратегии, принятой на национальном уровне. Поэтому СЭО в итоге имеет серьезное влияние на будущее конкретных, обычных людей и на природу страны в целом.
«Горизонтальный» взгляд касался географического аспекта. Для стран Центральной Азии в контексте супер проекта «Пояс и путь» к нему стоит присмотреться особо. В 90-х годах ХХ века была принята Конвенция по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, а в ее рамках протокол по стратегической экологической оценке. Теперь СЭО имеет и национальное и, при необходимости, трансграничное звучание. Протокол вступил в силу в 2003 году, эффективно используется в Европе, но страны Центральной Азии к нему не присоединились.
Какова картина в нашем регионе в контексте оценки влияния масштабных проектов на окружающую среду? Сложилась весьма неясная и запутанная ситуация.Руководитель Социально-экологического фонда Вадим Ни говорит об этом так:
Вадим Ни
Оценка воздействия на окружающую среду в той или иной мере представлена во всех пяти странах региона. С советских времен существует государственная экологическая экспертиза различных документов планирования. На законодательном уровне она рассматривается как некая замена СЭО. Но это нигде не работает. Поэтому две страны (Казахстан и Узбекистан) вводят СЭО, остальные, насколько я знаю, обсуждают этот вопрос. Что касается текущей ситуации в Казахстане, то в каких-то направлениях мы развиваемся: стало более активным участие общественности в обсуждении принимаемых нормативных правовых актов. Это включает и документы государственного планирования. Все эти документы размещаются на портале электронного правительства. У нас есть оценка воздействия на окружающую среду, ОВОС, на уровне проектов, затем идет стадия государственной экологической экспертизы. Но, как правило, на стадии госэкспертизы возможности подать какие-то предложения очень ограничены. Это связано с тем, что заключение госэкспертизы принимается в довольно сжатые сроки.
С 1 июля в Казахстане вступает в силу новый «Экологический кодекс». Немалая часть документа посвящена вопросам СЭО. Но эксперт относится к этому настороженно, так как внедрение этого инструмента требует пересмотра работы госорганов, а созданы ли для этого условия? Например, кто будет готовить экологический доклад? Если госорганы для этого должны будут привлекать экспертов, то где бюджетные ассигнования на эти цели?
Текущая ситуация в Кыргызстане похожа на прежнюю казахстанскую. Там тоже есть норма о госэкспертизе, есть перечень необходимых для экспертизы документов, но он не полный. Можно сказать, что эта норма не работает, проводятся только инициативные обсуждения отдельных документов. В Таджикистане тоже предусмотрена государственная экологическая экспертиза отдельных документов, но она никогда не проводилась. В Узбекистане государственная экологическая экспертиза планов и программ тоже не проводится, хотя и предусмотрена законодательством. Проблема в том, что в стране почти нет активных участников гражданского общества, поэтому нет большого количества представителей заинтересованной общественности. В проекте «Экологического кодекса» Узбекистана, как и в казахстанском, есть подробные статьи о СЭО, – заметил Вадим Ни.
Развитие экологического законодательства и появление в некоторых странах региона современных инструментов участия общественности в оценке проектов планов и программ, хотя и медленно, но идет. Но в то же время возникают новые проблемы. Например, практика обсуждения проектов в онлайн режиме, распространившаяся во время пандемии, имеет двойственный эффект в отношении влияния и участия общественности. Например, тот же Zoom «создает» возможность манипулирования со стороны организаторов.
Виртуальный формат создает ощущение, что любой гражданин может стать участником в принятия решений. При этом возникает вопрос, есть ли возможность после этого обжаловать решение, пожаловаться на нарушение права на общественное участие? Например, участие в обсуждении в Zoomе ограничено ста участниками, а количество желающих принять участие в разы больше. Это важный вопрос, особенно с учетом того, что в Казахстане меняется структура гражданского общества, появляется много экологических активистов, для которых участие в обсуждении принципиально важно само по себе. Это один из вопросов, которые нужно обсуждать после завершения пандемии, – заявил Вадим Ни.
Другие статьи автора читайте здесь